律所新闻

律所新闻

浅析地方政府专项债券

更新:2019-02-13 编辑:蔡汶君 来源:甘肃零度娱乐app下载|零度娱乐手机版登录

浅析地方政府专项债券

               ——从法律服务的角度

 

2018年8月至9月间,甘肃省2018年地方政府专项债券成功发行。正天合分别为甘肃省本级政府收费公路专项债券(发行规模34亿元)及武威市、天水市、庆阳市、酒泉市四个地州市土地储备专项债券(发行规模35.6亿元)和棚户区改造专项债券(发行规模13.1亿元)发行提供了包括法律尽职调查、出具法律意见书、提供法律咨询等在内的全程法律服务。作为本次专项法律服务的经办律师,我们特撰此文,和大家交流。

、地方政府专项债券的概念和分类

按照偿债资金来源不同地方政府债券分为一般债券和专项债券。

根据《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库[2015]64号),一般债券指省、自治区、直辖市政府(经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。一般债券资金收支列入一般公共预算管理,可发行期限有1年、3年、5年、7年和10年。根据《财政部关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》(财库[2018]61号),公开发行的地方政府一般债券增加2年、15年、20年期限。

地方政府专项债可进一步细分为普通专项债和项目收益专项债。

根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库[2015]83号),普通专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券资金纳入政府性基金预算管理,可发行期限有1年、2年、3年、5年、7年和10年。

根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号),项目收益专项债券是指地方在法定专项债务限额内,按照地方政府性基金收入分类发行的专项债券,项目收益专项债券直接对应项目资产和收益,实现项目收益融资自平衡。

根据财库〔2018〕61号文,公开发行的普通专项债券增加15年、20年期限,公开发行的项目收益专项债券合理确定债券期限。

一般债券和专项债券间最大区别在于其所对应的公益性项目是否可产生收益。对应没有收益的项目,偿债来源是一般公共预算收入,为一般债券;对应有一定收益的项目,偿债来源是政府性基金或专项收入,为专项债券。

项目收益专项债券与普通专项债券相比,其特点是与项目对应,实行分类管理,最终偿债资金落到对应的项目收入上。到目前为止,已经推出的项目收益专项债品种包括:土地储备专项债、收费公路专项债、棚户区改造专项债、轨道交通专项债和高等学校专项债。

 

、三类项目收益专项债券之比较

债券类型

土地储备专项债券

棚户区改造专项债券

收费公路专项债券

适用法规

《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)

《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》(财预[2018]28号)

关于印发《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》的通知(财预[2017]97号)

发行主体

省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)为土地储备专项债券的发行主体。

设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区级政府(以下简称市县级政府)确需发行土地储备专项债券的,由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

经省级政府批准,计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)为棚改专项债券的发行主体。

试点期间设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区级政府(以下简称市县级政府)确需棚改专项债券的,由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

经省政府批准,计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。

省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)为收费公路专项债券的发行主体。

设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区级政府(以下简称市县级政府)确需发行收费公路专项债券的,由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

经省级政府批准,计划单列市政府可以自办发行收费公路专项债券。

债券期限

应当与土地储备项目期限相适应,原则上不超过5年,具体市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议,报省级财政部门确定。

应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应,原则上不超过15年,可根据项目实际适当延长,避免期限错配风险。具体由市县级财政部门会同本级棚改主管部门根据项目实施周期、债务管理要求等因素提出建议,报省级财政部门确定。

收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应,原则上单次发行不超过15年,具体由省级财政部门会同省级交通运输部门根据项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等因素综合确定。

偿债资金来源

发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源,对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。

以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。

试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源,对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。

以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入(专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入)偿还。

发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源,对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。

收费公路专项债券对应项目形成的广告收入、服务设施收入等专项收入,应当全部纳入政府性基金预算收入,除根据省级财政部门规定支付必需的日常运转经费外,专门用于偿还收费公路专项债券本息。

募集资金用途

土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理,并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备,任何单位和个人不得截留、挤占和挪用,不得用于经常性支出。

棚改专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理,并由本级棚改主管部门专项用于棚户区改造,严禁用于棚户区改造以外的项目,任何单位和个人不得截留、挤占和挪用,不得用于经常性支出。

收费公路专项债券资金应当专项用于政府收费公路项目建设,优先用于国家高速公路项目建设,重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设,不得用于非收费公路项目建设,不得用于经常性支出和公路养护支出。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用收费公路专项债券资金。

额度管理

财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内,根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素,确定年度全国土地储备专项债券总额度。

各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排,由财政部下达各省级财政部门,抄送国土资源部。

省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分,由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复,抄送国土资源部。

财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内,根据地方棚户区改造融资需求及纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入状况等因素,确定年度全国棚改专项债券总额度。

各省、自治区、直辖市年度棚改专项债券额度应当在国务院批准的本地区专项债务限额内安排,由财政部下达各省级财政部门,并抄送住房城乡建设部。

预算执行中,各省、自治区、直辖市年度棚改专项债券额度不足或者不需使用的部分,由省级财政部门会同住房城乡建设部门于每年8月31日前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复,同时抄送住房城乡建设部。

省级财政部门应当加强对本地区棚改专项债券额度使用情况的监督管理。

财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内,根据政府收费公路建设融资需求、纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入和专项收入状况等因素,确定年度全国收费公路专项债券总额度。

各省、自治区、直辖市年度收费公路专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排,由财政部下达各省级财政部门,抄送交通运输部。

省、自治区、直辖市年度收费公路专项债券额度不足或者不需使用的部分,由省级财政部门会同交通运输部门于每年7月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复,抄送交通运输部。

省级财政部门应当加强对本地区收费公路专项债券额度使用情况的监控。

债务管理

土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

棚改专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。棚改专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

收费公路专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。收费公路专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

提前偿还条款

土地储备专项债券发行时,可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

棚改专项债券发行时,可以约定根据项目收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化设计合理确定债券期限。

收费公路专项债券发行时,可以约定根据车辆通行费收入情况提前或延迟偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

是否允许周转偿还

因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。(但不允许通过发行专项债券付息)

因项目对应的专项收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行棚改专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。(但不允许通过发行专项债券付息)

省级财政部门应当按照合同约定,及时偿还收费公路专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。(即不允许周转偿还)

 

、地方政府债券的审批和发行

地方债发行前一年,市县级政府财政部门会同行业主管部门上报下一年的一般债和专项债额度需求,由省级财政部门汇总上报财政部,经国务院报全国人大批准全年债务新增限额。财政部根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预[2017]35号),在全国人大批准的限额内根据债务风险、财力状况等因素提出分地区债务总限额及当年新增债务限额方案,报国务院批准后下发至省级财政部门,省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内,提出省本级及所辖各市县当年债务限额方案,报省级人大批准后下达市县级财政部门。

市县级财政部门聘请专门机构进行方案制定、材料撰写,上报省级财政部门进行审核,省级财政部门报财政部审核通过后,向国库司申请组织发行,通过债券市场完成发行后由省级财政部门转贷给市县。

地方债审批流程图 零度娱乐app下载

地方政府债的发行市场包括银行间债券市场与交易所债券市场。其发行方式包括公开发行(公开招标和公开承销)和定向承销发行,其中公开发行单一期次发行额在5亿元以上的须通过招标方式发行。定向承销类仅在银行间市场进行发行,目前暂不可交易。根据相关规定,地方政府债应当在中债登办理总登记托管,在交易所办理分登记托管。

地方债发行方式图 

零度娱乐app下载

、地方政府专项债券法律意见书的编制

《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预(2018)34号),“发行专项债券应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息,发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息,以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。”但是,不同于银行间债务融资工具、公司债和企业债,财政部对于地方政府专项债券法律意见书尚无更为具体的要求或指引,因此各地政府专项债券法律意见书的体例、结构、详略等差别很大。

在本次为甘肃省地方政府专项债券发行提供法律服务的过程中,我们根据地方政府专项债券的相关规定,参照监管部门对公司债券法律意见书的要求,参考地方政府专项债券法律意见书案例,总结出地方政府专项债券法律意见书的基本结构和规范表述,收到甘肃省财政厅的好评。

 

第一部分 引言

一、释义

二、声明和承诺

第二部分 正文

一、本期发行的基本情况

二、本期发行对应的项目

(一)项目情况

(二)项目主体

三、本期发行的实质条件

(一)发行人主体资格

(二)本期债券发行的额度

(三)本期债券发行期限

(四)本期债券的偿还计划和资金偿还来源

(五)项目的现金流收入

四、发行文件及发行有关机构

(一)《信息披露文件》

(二)《专项评价报告》

(三) 《评级报告》

(四)《法律意见书》

五、法律风险及控制措施

六、结论性意见

 

附:地方政府债券主要法规政策梳理

序号

文件名称

发布时间

发文主体

1

2009年地方政府债券预算管理办法(财预[2009]21号)

2009.02

财政部

2

2011年地方政府自行发债试点办法(财库[2011]141号)

2011.10

财政部

3

2014年地方政府债券自发自还试点办法(财库[2014]57号)

2014.05

财政部

4

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发〔201443号)

2014.09

国务院

5

地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法(财预〔2014351号)

2014.10

财政部

5

预算法(2014年修正)

2014.12

全国人大常委会

6

地方政府一般债券发行管理暂行办法(财库〔201564号)

2015.03

财政部

7

地方政府专项债券发行管理暂行办法(财库〔201583号)

2015.04

财政部

8

关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见(财预〔2015225号)

2015.12

财政部

9

地方政府性债务风险分类处置指南(财预〔2016152号)

2016.11

财政部

10

关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知(财库〔201759号)

2017.02

财政部

11

关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预〔201750号)

2017.04

财政部

12

地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)(财预〔201762号)

2017.05

财政部

13

地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)(财预〔201797号)

2017.06

财政部

14

关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知(财预〔201789号)

2017.06

财政部

15

试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法(财预〔201828号)

2018.03

财政部

16

关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见(财库〔201861号)

2018.05

财政部

17

地方政府债券公开承销发行零度娱乐app下载规程(财库〔201868号)

2018.07

财政部

18

《地方政府债务信息公开办法(试行)》 财预[2018]209 

2018.12

财政部

 零度娱乐app下载

霍吉栋名片

零度娱乐app下载

田哲元名片